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Klimagerechtigkeit vs. fairer Deal in Kopenhagen
Die Verhandlungen über ein internationales Abkommen zum Klimawandel für den Zeitraum nach 2012 sind in vollem Gange. Fieberhaft arbeitende Verhandler reißen ihre „karbonträchtigen“ Vielfliegermeilen herunter, und das wird auch so bleiben. Die letzten Verhandlungen in Bonn waren so ergebnislos, dass selbst Regierungsbeamte nicht ihren Unmut über die Tatsache verhehlen, dass in den Augustferien in die Stadt zurückkehren und noch mehr Zeit in den vertrauten Räumen des Maritim-Hotels verbringen müssen.
Dieser Mangel an Fortschritten zeigt, auf wie wackligen Füßen die Klimaverhandlungen stehen. Die Verhandlungspositionen verhärten sich, und Schlüsselfragen wie die Finanzierung und der Technologietransfer bleiben streng gehütete Geheimnisse. Die Kluft zwischen entwickelten, Schwellen- und Entwicklungsländern wird deutlich größer.
In diesem Zusammenhang spielt – neben anderen – die Europäische Union eine wichtige Rolle bei der Konsensfindung. Ihr übergreifendes Ziel ist es, beim Zustandekommen einer internationalen Vereinbarung zu helfen, die die globale Erwärmung auf 2 Grad beschränkt und alle klimatischen Schwergewichte, von den Vereinigten Staaten, Brasilien, Kanada bis China, Russland und Indien mit einbezieht, während zugleich der fragile Konsens zwischen ihren 27 Mitgliedsstaaten erhalten bleibt. Für die EU ist diese Rolle nichts Ungewöhnliches, geht man von ihren Erfahrungen mit geteilter Souveränität und mit Kompromissen aus, und in ihrer Verhandlungsposition sind diese Erfahrungen sehr wohl aufgehoben.
Die Europäische Union selbst hat sich auf die Reduktion des Ausstoßes von Treibhausgasen um 20 Prozent bis zum Jahr 2020 verpflichtet und versucht, ähnliche Verpflichtungen seitens anderer Akteure mit dem Versprechen zu ermutigen, dass sie ihre Emissionen sogar um 30 Prozent senken würde, wenn die anderen vergleichbare Anstrengungen unternehmen würden. Das bedeutet einen Mittelweg zwischen Chinas Forderung nach einer 40prozentigen Reduktion für die entwickelten Länder und den Zielen, die Japan (8-9 Prozent bis 2020, beim Ausgangsjahr 1990) und die USA (4-7 Prozent bis 2020, ebenfalls mit 1990 als Ausgangsjahr) bisher formuliert haben, und ist zudem das Maximum, das zwischen den 27 Mitgliedsstaaten erreicht werden kann.
Eine Verhandlungsposition, die ein Klimaabkommen erreichen möchte, das von fast allen Staaten unterzeichnet und ratifiziert wird, wird im besten Fall einen „fairen Deal“ zustande bringen und wenig Raum für Klimagerechtigkeit lassen. Die erfolgreiche Konsensbildung verlangt von jedem Konzessionen, um sich in der Mitte treffen und ein praktikables Arrangement erreichen zu können. Diesbezüglich hat die Europäische Union die Entwicklungsländer, darunter auch China, aufgefordert, sich zu einer 15-30prozentigen Reduktion ihrer Emissionen bis 2020 zu verpflichten, gemessen an einem noch näher zu bestimmenden Szenario, in dem weiter business as usual betrieben wird.
Dasselbe gilt für die Finanzierung der Behandlung der Klimafragen. Obwohl die Europäische Union finanzielle Hilfe für Klimamaßnahmen in den Entwicklungsländern zugesagt hat, ist sie bisher nicht willens oder in der Lage gewesen, exakte Zahlen zu benennen. Stattdessen hat die EU überall finanzielle Hilfe für die Übernahme stabiler und verifizierter Entwicklungsstrategien auf niedriger Kohlenstoffbasis geleistet, außer in den am wenigsten entwickelten Ländern (LDCs), die die erforderlichen Summen für ihre beabsichtigten Maßnahmen zur Reduktion des Kohlenstoffausstoßes angeben müssen.
Die Europäische Union hat außerdem konstatiert, dass Klimamaßnahmen, die mittelfristig wenig zusätzliche Kosten verursachen oder sogar einen Nettogewinn bringen, kurzfristig aber hohe Investitionen erfordern, von den Ländern selbst und nicht durch EU-Finanzierung bezahlt werden sollen.
Schließlich ist die Europäische Union selbst nicht in der Lage, einen gerechten Ansatz für die Klimaverhandlungen zu finden, weil jedes Mitgliedsland Gerechtigkeit anders definiert. Das ist darauf zurückzuführen, dass Emissionen, Entwicklungsstandards und Klimabewusstsein von Land zu Land unterschiedlich sind. Die Teilung besteht hier besonders zwischen den alten und den neuen Mitgliedsstaaten. Während Großbritannien und Deutschland bereits ihre Reduktionsziele mit 40 Prozent angegeben haben und nötigenfalls zum Scheckbuch zu greifen bereit sind, wenn es um die Klimafinanzierung geht, zeigen energieintensive Länder wie Polen oder Rumänien solche Bereitschaft nicht. Diesen Mitgliedstaaten mangelt es nicht nur an einem Bewusstsein und der richtigen Einsicht für das Ausmaß des Klimaproblems, aus ihrer Sicht ist auch jegliche Einschränkung ihrer wirtschaftlichen Entwicklung inakzeptabel. Nachdem sie vor genau 10 (?) Jahren den Sozialismus nach sowjetischem Muster auf den Müllhaufen geworfen haben, möchten die Bewohner der Ex-Warschauer-Pakt-Staaten die versprochenen Früchte ihrer friedlichen Revolutionen in vollen Zügen genießen. In diesem Zusammenhang betrachten sie Forderungen nach Klimaschutzmaßnahmen, die ihre wirtschaftliche Entwicklung behindern, als unfair, insbesondere, weil sie schon in den 1990ern ihre Emissionen erheblich reduziert haben und ungeachtet der Tatsache, dass diese Reduktionen dem Zusammenbruch des Großteils ihrer industriellen Basis und nicht wirklichen Klimaschutzmaßnahmen geschuldet sind.
Diese unterschiedlichen Sichtweisen haben zu harten und langwierigen Verhandlungen innerhalb der Europäischen Union geführt. Das betraf besonders das Energie- und Klimapaket, dass erheblich verwässert wurde und weiter verwässert wird, um die mittel- und osteuropäischen Staaten ins Boot zu holen.
Viele Mitgliedsstaaten haben zum Beispiel die Befürchtung, dass strenge Auflagen für entwickelte Länder den Wettbewerb erheblich verzerren und zur carbon leakage führen würden, d. h. zur Auslagerung bestimmter europäischer Industrien (insbesondere energieintensiver Bereiche) in Länder mit keinen oder nur sehr lockeren Klimaschutzauflagen. Dies würde zu einem Verlust von Arbeitsplätzen führen und wird von der Mehrheit der politischen Eliten als inakzeptabler Kollateralschaden angesehen.
Deshalb arbeitet die Europäische Union derzeit eine Richtlinie zu den energieintensiven Industrien und zur carbon leakage aus, um für den Fall des Scheiterns der Klimaverhandlungen einen Reserveplan zu haben. Solche Entwicklungen sind nicht auf die Europäische Union beschränkt. Der Waxman-Markey-Gesetzentwurf zum Klimawandel, der derzeit in den Vereinigten Staaten diskutiert wird, enthält ähnliche Bestimmungen, die auf Importe aus Ländern, die keine den USA vergleichbaren Emissionskontrollen haben, eine Karbonsteuer erheben würden. Der Aufschrei aus den Entwicklungsländern angesichts dieser Maßnahmen war sehr vernehmbar, und es ist durchaus nicht unsinnig anzunehmen, dass wir einem weltweiten Handelskrieg entgegensteuern, wenn diese Maßnahmen durchgesetzt und durchgeführt werden.
Deshalb spielen internationale Gleichheit und Klimagerechtigkeit für die Europäische Union nur eine marginale Rolle. Während die Europäische Union am Prinzip der „gemeinsamen, jedoch differenzierten Verantwortlichkeiten und jeweiligen Leistungen“ der UNFCCC festhält, was für Interpretationen durchaus offen ist, liegt ihr Interesse vor allem darin, eine effektive und umfassende Vereinbarung unter Dach und Fach zu bringen, die für alle bindend ist.
Die Europäische Union erkennt an, dass die entwickelten Länder im Kampf gegen den Klimawandel und in den Maßnahmen zur Anpassung an ihn die Führungsrolle übernehmen müssen, doch ist dies aus Sicht der EU ein Kampf, an dem mit Ausnahme der allerärmsten Länder alle in der einen oder anderen Weise teilnehmen müssen. Wenn wir entschlossen sind, ein dynamisches Klimasystem zu schaffen, das den Temperaturanstieg unter der Zweiprozentschwelle halten kann, müssen alle wichtigen Akteure (die USA, China, Russland, Indien, Kanada, Brasilien, Südafrika, Australien, die EU usw.) diese neue Vereinbarung gemeinsam tragen.
Damit das passieren kann, wird man das Vollkommene dem Guten opfern, das Gerechte wird dem Fairen weichen, und der wissenschaftliche Imperativ wird sich dem politisch Machbaren beugen. Genau das ist der Stoff, aus dem der Erfolg der EU gemacht wurde und auch in Zukunft bestehen wird.
Rodrick Kefferpütz ist im EU-Büro der Heinrich-Böll-Stiftung in Brüssel für Energie- und Klimapolitik zuständig.
Claude Weinber ist Leiter des EU-Büros der Heinrich-Böll-Stiftung in Brüssel.
Die in diesem Artikel vertretenen Ansichten sind allein die der Autoren. Sie decken sich nicht unbedingt mit den Standpunkten der Heinrich-Böll-Stiftung.
